4 июля 2020 года 206 поправок в Конституцию Российской Федерации вступили в силу. Поправки носили масштабный характер и затронули множество сфер жизни. Они положили начало изменениям всей политической системы включая муниципальную власть. Из общего количества принятых поправок 8 касались местного самоуправления.
Одним из самых фундаментальных изменений стало введение понятия «единая система публичной власти». До поправок в Конституции (ст. 12) прямо указывалось, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это подчеркивало их самостоятельность и независимость.
В статье 132.3 Конституции РФ теперь закреплено следующее: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Это изменение было направлено на преодоление разобщенности между государственной властью и местным самоуправлением, укрепление вертикали управления для более слаженной и эффективной работы всех уровней власти на благо граждан.
Включение местного самоуправления в единую систему публичной власти подчеркивает признание его значимости и будет способствовать более эффективному взаимодействию, в котором каждый уровень власти значим для достижения национальных целей развития. Встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти не является нарушением принципа самостоятельности местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 23 ноября 2021 г. № 50-П отметил, что «закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление как на один из уровней публичной власти, в частности осуществлять регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а также устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «в», «е» ст. 71, п. «б», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ)».
Поправки в Конституцию РФ в 2020 году о создании единой системы публичной власти стали базой для реформирования МСУ. Ранее организация местного самоуправления в России регулировалась Конституцией РФ и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.
Проект нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» был внесен в Госдуму 16 декабря 2021 года председателем комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павлом Крашенниковым и главой комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андреем Клишасом. Законопроект систематизировал и упорядочивал полномочия органов МСУ, закреплял роли федеральных и региональных органов власти в сфере местного самоуправления, порядок перераспределения полномочий, а также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и их изъятия.
В первом чтении проект был одобрен 25 января 2022 года. Дальнейшая работа над документом затянулась, депутаты вернулись к его рассмотрению осенью 2024 года. После первого чтения в ГД поступило 940 поправок, треть из которых были приняты на заседании комитета ГД по госстроительству 28 ноября.
Второе чтение законопроекта было запланировано на 12 декабря. Однако накануне заседания 11 декабря, было принято решение, что законопроект требует дополнительного изучения и доработки с учетом поступивших замечаний и предложений. По итогам заседания рассмотрение законопроекта во втором чтении перенесено на 2025 год. По итогу 26 февраля 2025 года Госдума приняла во втором чтении новую редакцию закона о местном самоуправлении.
5 марта 2025 года Госдума в третьем чтении приняла закон, разрешающий регионам переходить на одноуровневую систему местного самоуправления (МСУ). За проголосовали 318 депутатов, против — 80, воздержался один. Совет Федерации одобрил закон 14 марта 2025 года. 20 марта 2025 года Президент России Владимир Путин подписал новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Предыдущий федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 утратил силу. До конца 2026 года субъектам необходимо принять соответствующие законы, регулирующие вопросы организации МСУ.
Субъекты РФ смогут сами выбирать, сохранять двухуровневую систему или переходить на одноуровневую. Также у субъектов РФ будет возможность переходить на одноуровневую систему частично, сохраняя на отдельных своих территориях двухуровневую систему. Таким образом, закон предусматривает гибкую систему организации местного самоуправления, учитывающую уже сложившуюся на местах специфику.
Основные положения ФЗ №33 от 20.03.2025:
Органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется в следующих видах муниципальных образований:
городской округ;
муниципальный округ;
внутригородское муниципальное образование города федерального значения.
В субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, может сохраняться двухуровневая система организации МСУ (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы).
В регионах, где уже введена одноуровневая система, переход на двухуровневую не предусмотрен.
Общая структура органов МСУ остается неизменной. Для всех должностных лиц МСУ установлен единый срок полномочий – 5 лет. Если глава муниципалитета по каким-то показателям не справляется со своими обязанностями, то глава региона может применить к нему меры взыскания от предупреждения до снятия с должности.
Закон выделяет три группы полномочий для местной власти:
Первая группа включает полномочия, которые не могут быть переданы и касаются напрямую ежедневной жизни людей. Эти полномочия остаются исключительно в руках местных органов.
Вторая группа содержит полномочия органов местного самоуправления, которые могут быть перераспределены региональным законом органам госвласти субъекта РФ.
Третья группа полномочий может быть передана органам местного самоуправления на основании закона субъекта РФ. Финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвенций из регионального бюджета.
Согласно 19 статье нового закона «Об общих принципах организации МСУ в единой системе публичной власти» предложения о кандидатурах на должность главы муниципального образования вправе вносить высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации парламентские партии, а также партии, прошедшие в местное заксобрание, совет муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации, общественная палата субъекта Российской Федерации и Ассоциация «Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления»*. ВАРМСУ впервые применила новую законодательную норму и предложила губернатору Амурской области кандидатуру Олега Имамеева на пост мэра Благовещенска.
По мнению сопредседателя ВАРМСУ Ирины Гусевой, главы административных центров играют важную роль в регионах, являясь частью команды губернаторов и отвечая за вопросы городского хозяйства. Поэтому важно, чтобы на должности градоначальников назначались высококвалифицированные специалисты, от которых зависит качество жизни жителей и доверие к власти.
Тренд на консолидацию муниципальных образований и переход на одноуровневое местное самоуправление отмечался еще до вступления в силу нового Закона. К началу 2024 года большая часть населения страны проживала в муниципальных образованиях с одним уровнем управления, а опыт одноуровневого управления на муниципальном уровне есть во всех российских регионах. По данным на 22 сентября 2025 года, более 20 регионов уже перешли на одноуровневую систему организации местного самоуправления (МСУ).
Среди них выделяются регионы, в которых изначально проектировалась одноуровневая система – это города федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, и регионы Донбасса и Новороссии – ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области.
В 16 регионах реформа успешно завершена во всех муниципалитетах. Это Калининградская область, Курганская область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Пермский край, Сахалинская область, Смоленская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Тверская область, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, ЯНАО.
В 51 регионах реформа в процессе реализации, причем в некоторых из них (Приморский край, Ярославская область) формирование органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных округов завершится в ближайшее время.
В 15 регионах двухуровневая система местного самоуправления – это Воронежская область, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Курская область, Ненецкий автономный округ, Орловская область, Республика Адыгея (Адыгея), Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Республика Крым, Республика Татарстан, Самарская область, Томская область, ХМАО, ЕАО.
Закон четко распределил полномочия между органами единой системы публичной власти и обеспечил ее большую открытость, а также создал механизм подотчетности для органов местного самоуправления. Четкое определение полномочий местных органов власти способствует более эффективному управлению.
Благодаря одноуровневой системе сокращается время на согласование и принятие решений, органы власти могут быстрее отвечать на запросы и решать проблемы граждан. Возможность сохранять двухуровневую систему организации МСУ в регионах, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, делает этот процесс более гибким. Чем проще и понятнее система управления, тем быстрее и лучше она работает для людей.
Положительные эффекты преобразований, которые уже отмечаются в субъектах РФ, перешедших на одноуровневую систему:
повышение управляемости территориями за счет создания единой администрации муниципального округа;
сокращение расходов, высвобождение бюджетных средств для решения вопросов местного значения (доходы преобразованных муниципальных округов выросли в среднем на 27%, расходы на функционирование органов МСУ снизились более чем на 32%);
расширились возможности государственной поддержки ОМСУ (консолидированный бюджет муниципального округа позволяет выполнять более жесткие условия госпрограмм/нацпроектов по минимальному софинансированию);
улучшилась кадровая обеспеченность (количество сотрудников местных администраций сократилось на 42%, при этом зарплаты глав и служащих выросли в среднем на 36%);
повысилась значимость территориального общественного самоуправления (ТОС) и сельских старост (содействуют местным администрациям в реализации полномочий и взаимодействии с населением).
* Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления была создана в 2019 году. ВАРМСУ объединяет 89 региональных ассоциаций - Советов муниципальных образований субъектов РФ.
